山東高院案例:行政機關對某些輕微違法行為在量罰時需保持必要克制

  裁判要點

  對于某些違法行為,行政機關依法依規的剛性執法固然重要,但執法“溫度”也必不可少,對一些輕微違法行為在量罰時需保持必要克制,堅持過罰相當的原則精神,這種執法擔當非但不會降低或有損,反而會提高和增強行政機關的執法公定力和公信力,符合當前優化營商環境的價值導向。就像山東省人民政府制定實施“不罰清單”“免罰清單”的包容審慎監管舉措一樣,現代社會治理能力就是要通過強化行政相對人自我約束來實現社會全面監督管理。當然,這并不代表著行政相對人就可以不依法從事經營活動,輕微違法也是違法,法律不容“任性”,在全社會大力優化營商環境,支持中小企業發展的大環境下,行政相對人特別是企業法人更需珍惜機會,把握機遇,服從監管,依法依規開展經營活動。

  裁判文書

  山東省高級人民法院

  行  政  判  決  書

 ?。?020)魯行再27號

  再審申請人(一審被告、二審被上訴人):濟南市歷城區市場監督管理局(原濟南市工商行政管理局歷城分局)。

  法定代表人:張某原,局長。

  委托代理人:王某興,該局工作人員。

  委托代理人:蔡某,山東齊魯律師事務所律師。

  被申請人(一審原告、二審上訴人):濟南龍田影城有限公司。

  法定代表人:陳某勇,總經理。

  一審被告:濟南市歷城區人民政府。

  法定代表人:劉某,區長。

  委托代理人:符躍勇,該區人民政府工作人員。

  再審申請人濟南市歷城區市場監督管理局(以下簡稱歷城區市場監管局)與被申請人濟南龍田影城有限公司(以下簡稱龍田影城)、一審被告濟南市歷城區人民政府(以下簡稱歷城區政府)行政處罰及行政復議一案,濟南市歷城區人民法院于2017年6月2日作出(2017)魯0112行初116號行政判決。龍田影城不服,上訴至濟南市中級人民法院。該院于2017年8月11日作出(2017)魯01行終503號行政判決,已經發生法律效力。歷城區市場監管局不服,向本院申請再審。本院于2018年11月26日組織了聽證,于2018年12月10日作出(2018)魯行申558號行政裁定,裁定本案由本院提審。本院提審后依法組成合議庭,根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條之規定,對本案進行了審理。本案現已審理終結。

  原審法院經審理查明:2015年12月31日,歷城區市場監管局執法中發現,原告公司住所為濟南市歷城區彩石鎮東彩石村金正淳和文化廣場五樓,卻在山東建筑大學三樓影音廳,擅自從事放映活動,遂當日立案,進行了調查,并扣押了原告的放映設備。2016年1月14日制作了延長扣押期限決定書,并于當日送達原告。后又進行了調查、現場檢查,原告亦提交了相關證據。就本案,經案審委集體研究審議,法制法規科核審同意,行政機關負責人集體討論決定,對原告下達了行政處罰告知書,認為原告行為違反了《電影管理條例》第三十九條規定,構成擅自設立放映單位,擅自從事放映活動的行為,根據該條例第五十五條規定,擬對原告進行處罰。2016年1月29日,制作了解除行政強制措施決定書和財物清單,對所扣物品除電影票據外予以解除扣押。2016年2月6日,根據原告申請,歷城區市場監管局在本單位四樓會議室舉行了聽證會。聽證會后,聽證主持人制作了聽證報告,該報告認為,經聽證聽取原告意見后,仍應對原告進行處罰,但適用法律條文應修改,即應適用《電影管理條例》第五條第一款及第五十五條。經歷城區市場監管局案審委集體研究,審議通過。2016年3月2日,歷城區市場監管局作出了濟歷城工商注處字〔2015〕23號行政處罰決定書。原告不服,向歷城區政府申請行政復議,歷城區政府作出濟歷城復決字〔2016〕28號行政復議決定書,維持了歷城區市場監督局的以上處罰決定。原告不服,訴至法院,訴訟請求:撤銷被訴行政處罰決定書和行政復議決定書。

  另查明,2016年2月3日,國務院作出國發〔2016〕9號《關于第二批取消152項中央指定地方實施行政審批事項的決定》,其中對《電影管理條例》第三十九條規定的縣級新聞出版廣電行政部門審批的電影放映單位變更業務范圍或者兼并、合并、分立事項予以取消。2016年2月4日,濟南市文化廣電新聞出版局(以下簡稱濟南文廣新局)根據歷城區市場監管局要求,作出《關于〈電影管理條例〉適用相關條款的說明》(以下簡稱《說明》),認為“龍田公司所從事的放映活動為定點固定放映,其在住所外另設立放映場所從事放映經營活動,須按規定辦理經營許可、消防許可、工商注冊登記等手續。電影企業即使進學校、進社區從事流動放映業務,也要到當地電影行政部門報備。原告設立‘建大影院’從事放映經營活動,既違約了與加盟所在電影院線的合同,同時,也違反了《電影管理條例》第五條、第五十五條的規定,應予處罰?!?/p>

  濟南市歷城區人民法院一審認為,本案的爭議焦點在于:原告在住所外的山東建筑大學從事放映活動是否需要許可?!峨娪肮芾項l例》第五條規定,國家對電影放映實行許可制度。未經許可,任何單位和個人不得從事電影片的放映活動,不得放映未取得許可證的電影片。原告在住所外從事放映活動,仍應經過許可。故原告認為其在住所外從事放映活動,不能認定“擅自”從事放映活動的理由不成立。歷城區市場監管局認定事實的證據確實充分,適用法律正確。其執法程序,原告無異議,經審查,也未發現有違法之處,應確認其執法程序合法。被告歷城區政府作出維持被訴行為的復議決定,符合法律規定。據此,判決駁回龍田影城的訴訟請求。

  龍田影城不服,上訴至濟南市中級人民法院。

  濟南市中級人民法院二審認為,龍田影城于2012年11月18日通過濟南文廣新局的審批,取得電影放映許可;2013年2月5日注冊成立公司,取得營業執照;龍田公司系具有合法手續的電影放映單位,可以在其住所內進行電影放映。本案的爭議問題為:上訴人在住所外(經營區域內)的其他場所放映電影是否需要另行取得放映許可?!峨娪肮芾項l例》第五條第一款規定,“國家對電影攝制、進口、出口、發行、放映和電影片公映實行許可制度。未經許可,任何單位和個人不得從事電影片的攝制、進口、發行、放映活動,不得進口、出口、發行、放映未取得許可證的電影片?!薄峨娪肮芾項l例》第五十五條規定:“違反本條例規定,擅自設立電影片的制片、發行、放映單位,或者擅自從事電影制片、進口、發行、放映活動的,由工商行政管理部門予以取締;依照刑法關于非法經營罪的規定,依法追究刑事責任;尚不夠刑事責任的,沒收違法經營的電影片和違法所得以及進行違法經營活動的專用工具、設備;違法所得5萬元以上的,并處違法所得5倍以上10倍以下的罰款;沒有違法所得或者違法所得不足5萬元的,并處20萬元以上50萬元以下的罰款?!睆纳鲜龇梢幎梢钥闯?,任何單位進行電影的放映必須取得行政許可,未經許可的放映行為應當承擔行政甚或刑事責任。歷城區市場監管局作出的濟歷城工商注處字〔2015〕23號行政處罰決定書中,處罰所依據的行政法規為《電影管理條例》第五條及第五十五條。雙方當事人對于《電影管理條例》作為認定上訴人行為性質的法律依據并無爭議,其爭議點在于如何理解法條中“擅自設立電影放映單位”的含義。

  龍田影城與山東建筑大學進行校企文化建設合作,由山東建筑大學提供放映場地、龍田影城提供影片及放映設備,面向該校師生進行電影放映,該事實雙方當事人均無異議。本案中,雙方當事人對于《電影管理條例》中何為“設立新的放映單位”有不同理解,上訴人認為自己已經取得電影放映許可證,只要在經營區域內放映電影,即使不在注冊登記的住所進行,亦不屬于設立新的放映單位,不屬于擅自放映行為。被上訴人認為,上訴人雖已取得電影放映許可證,但該許可僅限于在住所進行放映,在住所以外的場地放映電影屬于“設立新的電影放映單位”,應當依法辦理放映許可手續。對于該兩種不同的解釋,應當在考察《電影管理條例》立法目的的前提下,遵循行政法的解釋原則,運用法律解釋方法確定法條的真實含義。首先,《電影管理條例》旨在加強對電影行業的管理,杜絕電影市場違法違規和不規范行為;同時,發展和繁榮電影事業,滿足人民群眾文化生活需要。上訴人已經獲得放映許可、具備電影放映資格,其在住所之外放映電影有利于電影市場的發展與繁榮,但同時,因其放映場所未向監管部門進行申報,會在一定程度上造成行政機關的監管困難,出現電影市場的不規范競爭,破壞市場秩序。國家新聞出版廣電總局《關于加強電影市場管理規范電影票務系統使用的通知》第三條第六款對該行為予以禁止,亦說明該行為的不規范性。雖然該通知并非行政法規或規章,不能作為行政處罰的依據,但該通知系國務院部門作出的其他規范性文件,從行政管理的角度看,違反該通知的禁止而進行的電影放映行為具有不正當性。其次,行政法的主要目的在于規范行政權力的行使、限制行政權力的范圍,避免行政權力擴張而侵害行政相對人的合法利益。因此,在對行政法的解釋出現不同含義時,應當作出有利于行政相對人的解釋。最后,從法律解釋的角度看,一方面,從文義上進行解釋,“單位”是公司、組織機構等的統稱,是與“個人”相對應的概念,不包含“場地”、“地點”的含義;另一方面,從體系上進行解釋,由《電影管理條例》第三十六條及相關條款可知,“設立電影放映單位”的含義為成立新的電影公司或者分支機構,上訴人在山東建筑大學并未成立新的電影公司或分支機構并以其名義放映電影,而是使用自己注冊登記的電影公司對外經營。綜上所述,“在住所地以外放映電影”不屬于“設立新的電影放映單位”的擅自放映行為,現行法律并未要求該行為必須另行獲得行政部門的放映許可。故歷城區市場監管局以上訴人“設立新的電影放映單位、未經許可擅自進行電影放映”為由,并依據《電影管理條例》第五十五條對上訴人進行處罰,被上訴人歷城區政府對處罰決定予以維持的行為,均自行擴大了該條例規定的處罰適用范圍,系法律適用不當,應予糾正。據此,判決撤銷原一審法院判決;撤銷被訴行政處罰決定書和被訴行政復議決定書。

  歷城區市場監管局申請再審的主要理由:一、再審申請人作出的被訴行政處罰決定認定事實清楚,證據確鑿充分,適用法律正確,程序合法。二、二審判決認定事實不清,適用法律有誤。1.2017年10月18日國家新聞出版廣電總局電影局作了影字〔2017〕396號《國家新聞出版廣電總局電影局關于在住所外從事電影放映活動有關問題的回復》,充分說明龍田影城在其營業地址之外進行放映活動是違反《電影產業促進法》和《電影管理條例》相關規定,再審申請人對其進行處罰具有充分法律依據。2.再審申請人的處罰決定僅僅是對擅自放映活動進行的行政處罰,并未涉及到其“擅自設立電影放映單位”。3.《國家新聞出版廣電總局關于加強電影市場管理規范電影票務系統使用的通知》(2014年1月17日新廣電發〔2014〕12號)第三條第六款規定:影院不得擅自將數字放映服務器用于注冊地點外的場所放映。這也說明對放映活動的管理,電影放映屬于定點放映。4.二審判決曲解了電影放映許可證制度。電影放映許可對于定點放映活動的管理更嚴,必須由電影管理部門進行現場勘驗,消防驗收等,然后對于具體地點發放許可證,并非是指全部區域放開,否則,將擾亂整個電影放映市場的經濟秩序,對再審申請人執法造成極大困擾。綜上,其再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第(二)(三)(四)項的規定,再審請求:撤銷原二審判決;改判維持原一審判決,維持被訴行政處罰決定書和行政復議決定書。

  被申請人龍田影城未提交書面答辯意見。

  一審被告歷城區政府未提交書面陳述意見。

  再審中,歷城區市場監管局提交以下證據:證據1,《國家新聞出版廣電總局電影局關于電影院在住所以外從事電影放映活動有關問題的回復》(影字〔2017〕396號)一份,主要內容為“電影主管部門對申請設立電影放映單位的市場主體頒發行政許可書面文書的時候,應當在《電影放映許可證》上載明電影放映單位的營業地址。放映單位只能在此地址從事電影放映活動”,擬證明其作出的涉案行政處罰法律依據充分;證據2,其他放映單位的放映許可證和營業執照共7份,擬證明每個電影放映地址均需要單獨辦理放映許可證的事實。被申請人龍田影城在聽證中認為上述證據與本案無關。一審被告歷城區政府認可上述證據的合法性、真實性、關聯性。合議庭經評議認為,以上材料僅可作參考,形式上不符合《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十二條“新的證據”的規定,對此不予評判。

  本院再審查明的案件事實與原審法院查明的一致。

  本院認為,本案的審理重點為:被申請人龍田影城的涉案放映行為應如何認定更為恰當。

  根據《電影管理條例》第五條的規定,國家對電影放映實行許可制度,任何單位和個人未經許可,不得從事電影片的放映活動。本案中,龍田影城雖然取得了電影放映許可證,但該許可僅限在其工商注冊登記的住所地范圍內使用,其卻在該住所地之外的某大學影音廳經營電影放映活動,該行為構成《電影管理條例》第五十五條規定的未經許可擅自從事電影放映活動的情形,歷城區市場監管局作為電影放映活動的市場監管主體,對龍田影城的這種擅自放映行為依據《電影管理條例》的規定進行處罰,無論從實體認定上還是從處罰程序上均符合法律、法規的規定,故此,本院認同再審申請人提出的被訴行政處罰決定合法的主張。同時,從《電影管理條例》第五十五條的規定可以看出,擅自設立放映單位和擅自從事放映活動是兩個獨立的違法行為,二審判決僅從龍田影城的放映行為是否構成設立新的放映單位這一個方面進行論述,從而作出被訴行政處罰決定適用法律不當的認定有失偏頗,故此,本院亦認同再審申請人提出的二審判決適用法律有誤的觀點,這也是本院經再審審查提審本案的主要原因。

  但是,行政機關實施行政處罰應當遵循過罰相當的原則?!吨腥A人民共和國行政處罰法》第二十七條第二款規定,違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰。本案中,龍田影城的放映行為系基于其與某大學之間的校企文化建設合作項目,主要為校園師生和群團活動提供服務,帶有豐富校園文化生活的公益性質,且經營時間較短,營業額較低,并沒有造成嚴重的社會危害后果,同時,在再審申請人歷城區市場監管局辦理涉案行政處罰案件期間,龍田影城及時停止放映活動,主動上交賬目及放映設備,積極配合調查取證,這些行為均符合《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第二款規定的不予行政處罰的情形。因此,再審申請人在職權范圍內,嚴格執法,作出被訴行政處罰的行為雖無不當之處,但有違行政處罰過罰相當的原則精神,也不符合當前大力優化營商環境的價值導向,原二審法院判決撤銷被訴行政處罰決定的結果恰當,理應得到支持。

  需要指出的是,對于再審申請人提出被訴行政處罰決定一旦撤銷將可能會對其行政執法權造成不利影響的擔憂,本院認為,再審申請人歷城區市場監管局在其管轄區域內,依據法律法規的授權履行市場監管職責,面對違法行為,依法依規的剛性執法固然重要,但執法“溫度”也必不可少,對一些輕微違法行為在量罰時需保持必要克制,這種執法擔當非但不會降低或有損,反而會提高和增強行政機關的執法公定力和公信力。就像山東省人民政府制定實施“不罰清單”“免罰清單”的包容審慎監管舉措一樣,現代社會治理能力就是要通過強化行政相對人自我約束來實現社會全面監督管理。當然,本院綜合涉案違法情節輕重程度、社會危害后果以及價值導向等因素考慮,最終支持撤銷被訴行政處罰決定,這種選擇并不代表著行政相對人就可以不依法從事經營活動,輕微違法也是違法,法律不容“任性”,在全社會大力優化營商環境,支持中小企業發展的大環境下,行政相對人特別是企業法人更需珍惜機會,把握機遇,服從監管,依法依規開展經營活動。

  綜上,原二審法院判決適用法律雖有不當,但認定事實清楚,裁判結果恰當,應予以維持。依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款(一)項之規定,判決如下:

  維持濟南市中級人民法院(2017)魯01行終503號行政判決。

  本判決為終審判決。

  審  判  長    孫曉峰

  審  判  員    李莉軍

  審  判  員    郝萬瑩

  二〇二〇年六月九日

  書  記  員    楊柳青

來源:聖合順

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